De gemeentelijke omgevingsvisie: participatie of zienswijzen?

De wetgever rekent erop dat inzetten op participatie bij de Omgevingswet zal leiden tot grotere tevredenheid bij de betrokkenen en ook het aantal formele procedures zal verminderen. Het is maar de vraag of dat ook echt gaat gebeuren. Hanna Tolsma, hoogleraar besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen benoemt op Binnenlands Bestuur het probleem: “als burger kun je nog zo’n fijn participatieproces hebben gehad – als je het niet eens bent met het besluit bestaat er nog steeds laagdrempelige rechtsbescherming bij de bestuursrechter. En terecht. Daar kun je als burger ook aankloppen als je het niet eens bent met de wijze waarop het participatieproces heeft plaatsgevonden.’

Na het vaststellen van de gemeentelijke omgevingsvisie bestaat er geen mogelijkheid om in bezwaar of beroep te gaan. Draaglak is daarentegen noodzakelijk. Als er geen raadsmeerderheid bestaat voor de visie dan kan deze niet worden vastgesteld. Als samenwerkingspartners de doelstellingen onvoldoende onderschrijven zal er weerstand optreden vanuit het veld zelf. Een goed ingericht participatietraject kan dit risico verminderen. 

Wat als een organisatie of een groep bewoners van mening is dat hun participatie onvoldoende effect gehad in de voorgestelde gemeentelijke omgevingsvisie?

Zoals behandeld is in deel 1 is de uniforme voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van een gemeentelijk omgevingsvisie. Dat betekent dat iedereen zienswijzen naar voren kan brengen over het ontwerp van de omgevingsvisie. De termijn hiervoor bedraagt zes weken. De verschillende zienswijzen worden verzameld en beantwoord via een aparte nota. Het is vervolgens aan de gemeenteraad om te oordelen of de ingediende bezwaren in voldoende mate zijn verwerkt.

Zienswijzen

Het werken met zienswijzen is een behoorlijke opgave voor alle betrokken partijen. De termijn om in te dienen is beperkt (zes weken) en alle zienswijzen moeten tegelijkertijd worden beantwoord en worden gewogen. Dat vereist de nodige ambtelijke en bestuurlijke capaciteit. Zowel de indieners als de behandelaren moeten in (zeer) korte tijd veel werk verrichten, wat gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van de eindproducten. 

Een van de vooronderstellingen is dat door het inrichten van een grondig participatieproces in voorbereiding op het ontwerpbesluit er minder gewicht komt te liggen op het indienen van zienswijzen. Dat hoeft namelijk niet als men al in een veel vroeger stadium betrokken is geweest bij de totstandkoming. De totstandkoming van de Amsterdamse Omgevingsvisie biedt daar een ander perspectief op. Verschillende organisaties die actief hebben geparticipeerd maken nadrukkelijk gebruik van de mogelijkheid tot het indien van zienswijzen.

In dit deel van de blogserie over de gemeentelijke omgevingsvisie staan wij stil bij twee interessante aspecten van de Amsterdamse omgevingsvisie:

(A) Wat is de aanleiding om toch een zienswijze in te dienen? 

(B) Wat zou in het proces anders kunnen om dat te ondervangen?

De gemeentelijke omgevingsvisie

In deel 1 van deze serie is behandeld welke spanning er op papier en in de praktijk kan ontstaan als het gaat om participatie bij de totstandkoming van een gemeentelijke omgevingsvisie. In deel 2 is er bekeken hoe in de Amsterdamse Omgevingsvisie geprobeerd is een groep te betrekken die normaal buiten beeld blijft bij plan- en visievorming. Dit is helemaal in lijn met de participatieve gedachte achter de Omgevingswet. De vraag blijft of de speciaal ingestelde Vrouwenadviesraad ondanks alle inspanningen daadwerkelijk impact heeft gehad op de visievorming. Hun genotuleerde inbreng is daarvoor te algemeen geformuleerd of niet direct van toepassing op een omgevingsvisie.

De Amsterdamse ondernemers

In de Omgevingsvisie 2050 van de Gemeente Amsterdam stelt het gemeentebestuur zich ten doel om de komende dertig jaar 150.000 woningen erbij te bouwen.  De ruimte die daarvoor nodig is wordt gevonden in de bestaande bedrijventerreinen. De gemeente verwacht dat een deel van de bedrijven verhuist naar een andere plek in de regio, en dat het resterende deel komt te staan tussen de nieuwbouw. Gevestigd zijn in een woonwijk brengt stevige beperkingen mee voor bedrijven.

De keuze die de gemeente Amsterdam maakt raakt dus direct de belangen van bedrijven in Amsterdam. Niet verwonderlijk zijn de bedrijven er niet blij mee. Amsterdamse ondernemingen zijn onder meer verenigd in ORAM. Deze organisatie uit dan ook harde kritiek in de media op de Omgevingsvisie van Amsterdam: “Amsterdam zet in op het dakloos maken van ondernemers” (Financieel Dagblad).

In de zienswijze die zij indienen doet ORAM de oproep aan de Gemeente Amsterdam om: “de  economische en bedrijfsmatige belangen beter en concreter mee te wegen, aangezien deze ontwerp Omgevingsvisie bedrijven en werkgelegenheid de stad uitdrijft zonder reële alternatieven te bieden. De OVA vraagt fundamenteel om een meer evenwichtige benadering van maatschappelijke en economische belangen en een betere balans tussen ‘wonen’ en ‘werken’.”

In mildere bewoordingen dan ORAM verwijt ook VNO-NCW MRA in haar zienswijze het Amsterdamse college op twee gedachten te hinken als het gaat om zowel ruimte te bieden aan woningbouw als bedrijven willen te behouden. In het bijzonder wijst de vereniging op het belang van de omgevingsvisie voor de vestigingsplannen van bedrijven en de bereidheid om te investeren. Zij waarschuwt ervoor dat dat kaartjes met ‘in de toekomst te transformeren vlekken’ een eigen leven gaan leiden en niet goed zijn voor de continuïteit van een bedrijf. Opmerkelijk is dat VNO-NCW nadrukkelijk benoemd dat het participatieproces met de opstellers van de ontwerp-omgevingsvisie ‘erg prettig was’. Dat neemt niet weg dat er toch een zienswijze is ingediend. 

Wanneer de Amsterdamse wethouder Ruimtelijke Ordening in de raadscommissie geconfronteerd wordt met de kritiek van de ondernemersorganisatie ORAM reageert zij in eerste instantie verbaasd. Er was toch uitgebreid gesproken met ORAM tijdens de totstandkoming van de ontwerp-omgevingsvisie? De wethouder noemt daarna dat ORAM ook een zienswijze heeft ingediend en noemt terloops dat dit het startpunt is van de discussie.

De rol van participatie

Dat bedrijven actief mee willen doen aan de discussie ligt voor de hand. Bedrijven zijn essentieel voor een duurzame, en gezonde stedelijke economie, tegelijkertijd toen zij een zeer voorname claim op de beschikbare ruimte. De keuze voor woningbouw gaat ten koste van deze claim op ruimte. Uiteindelijk is dit een klassiek politiek-bestuurlijk besluit: waar geeft het stadsbestuur de voorkeur aan?

De verschillende partijen – met tegengestelde belangen – moeten en willen de kans krijgen om hun pleidooi te houden. Een goed ingericht participatieproces biedt daar de mogelijkheid voor.

De start van de vaststelling van de Amsterdamse omgevingsvisie begon al in 2019 met de publicatie van startnotitie (PDF). Daarin stond de volgende planning opgenomen:

 

Besloten was om begin 2020 al met een Testversie OVA 2050 te komen. Dan was er nog één jaar de tijd om ‘het debat’ te voeren met alle betrokken partijen waarna in 2021 het proces in gang gezet kan worden tot definitie vaststelling na publicatie van de ontwerpversie. 

De participatie begon al meteen na de vaststelling van de startnotitie. In de aanloop van de testversie werden er zogenaamde “stadsgesprekken” gevoerd. Was er een “Atelier der Verbeelding”, begon er “Trektocht door de stad” en was er zelfs een heus digitaal platform.

Het werkelijke verloop van het proces

De testversie in 2020 is er uiteindelijk niet gekomen. In plaats daarvan is de Notitie Reikwijdte en Detailniveau Omgevingsvisie 2050 (NRD) in maart 2020 vrijgegeven. De NRD was in eerste instantie de startnotitie voor de procedure voor de milieueffectrapportage (m.e.r.). Door Amsterdam de OER genoemd. Een apart beleidsdocument dat gelijktijdig is opgeleverd met de ontwerp-omgevingsvisie. In de consultatieronde is deze notitie ook behandeld als een losstaand document.

Aanvullend daarop zou er ook een website gelanceerd moeten zijn (het groeiende verhaal van Amsterdam) waar Amsterdammers met elkaar interactief de discussie aan konden gaan. Deze website groeiendverhaal.nl is inmiddels offline. Volgens de planning (genoemd in de NRD) bestond deze website uit twee fases (deel I en II). Op de website Amsterdam2050.nl is de opbrengt van deze interactie helaas niet terug te lezen. Wel zijn de verslagen te vinden van de diverse stadsgesprekken die ook in 2020 nog gevoerd zijn met diverse doelgroepen.

Mogelijk heeft het uitbreken van de coronacrisis in 2020 een rol gespeeld in waarom het debat toen niet is losgebarsten. Op 2 juli 2020 ben ik zelf betrokken geweest bij een online stadsdeelgesprek met het ontwerpteam. We kregen toen de mogelijkheid om commentaar en input te leveren op een ontwerpvisiekaart van Stadsdeel West. Van een integrale discussie was nog geen sprake ondanks dat het de opzet was dillema’s te behandelen.

Kenmerkend is dat de wethouder op 04 maart 2020 aan de raadscommissie aanbood om een bespreking voor raadsleden te organiseren als daar animo voor was. De Amsterdamse raad had daar behoefte aan maar daar moest dan een uurtje voor vrij worden gemaakt tijdens een reguliere commissieavond. De wethouder bood de raad ook aan om op vier maart een informatieavond te bezoeken, niet wetende dat het al vier maart was. Belangrijke aanwijzingen dat het voeren van het raadsdebat in die fase nog niet hoog op de agenda stond. 

De rol van de gemeenteraad

Had de gemeenteraad bij het vaststellen van de startnotitie in 2019 al rekening moeten houden met het publieke debat en hier in 2020 actief op moeten letten? Eigenlijk wel gezien het karakter van een gemeentelijke omgevingsvisie. Inbreng ophalen vanuit de stad heeft voornamelijk effect als de belangen vervolgens publiekelijk en controleerbaar tegen elkaar kunnen worden afgewogen zodat eventueel sturing nog mogelijk is.

Met de kennis van nu is dat element onvoldoende geborgd gebleken binnen het proces. Het uitbreken van de coronacrisis heeft daar ongetwijfeld invloed op gehad. Tegelijkertijd vraagt dit ook veel van een gemeenteraad. 

Het vereist dat  de raad een zeer goed ontwikkelde kijk heeft op wat een participatietraject kan betekenen voor het eindproduct en voor hun eigen rol in de politieke-bestuurlijke afwegingen die uiteindelijk onvermijdelijk gemaakt worden. In de praktijk is dit volledig neergelegd bij het college en het ontwerpteam. Een keuze die in veel (mogelijk zelfs alle) gemeenten gemaakt zal worden.

Het gevolg is dat daarmee dat de publieke afweging van tegengestelde belangen pas gebeurt na de vaststelling van de ontwerp-omgevingsvisie. Dat dwingt de traditionele partijen (bewoners, bedrijven en organisaties) tot het gebruik maken van formele instrumenten als de zienswijze en legt een zware last op de agenda van de gemeenteraad in de periode tot aan de vaststelling. 

Participatie is ook bedoeld om de positie van niet of slecht georganiseerde bewoners- en belangengroepen te verstevigen. Deze belangen moeten ook zichtbaar meegewogen worden in het uiteindelijke besluit. De vraag is of dat voldoende gebeurt als de werkelijke discussie pas start na afronding van het participatieproces. 

Conclusie

Een participatieproces gevuld met stadsgesprekken, in een groeiend verhaal met een beeld atelier kan heel prettig zijn voor de betrokkenen. Toch zullen bewoners, bedrijven en organisaties terugvallen op het indienen van zienswijzen wanneer het (concept-)eindresultaat onvoldoende hun belangen tegemoet komt. Uiteindelijk hebben alle partijen die een claim doen op de openbare ruimte er belang bij dat de belangen goed tegen elkaar worden afgewogen. 

De wetgever heeft gemeentebesturen vrijgelaten om het participatieproces in te richten (naar eigen smaak). Zij kunnen dus – zoals in Amsterdam – werken met Trektochten door de stad en Ateliers der Verbeelding als men meent dat dit het beste resultaat oplevert. 

Uiteindelijk is de gemeenteraad eindverantwoordelijk voor het waarborgen van een inhoudelijk en doeltreffend participatietraject. Dat vereist ook tussentijdse debatmomenten om de de tussentijdse opgeleverde producten inhoudelijk en uitvoerig te bespreken. De praktijk in Amsterdam laat zien dat dit een stevige opgave is.

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *