De gemeentelijke omgevingsvisie: kansen en risico’s (deel 1)

Naar verwachting treedt de Omgevingswet op 1 januari 2022 in werking. Op dit moment zijn Nederlandse gemeenten druk bezig met het vaststellen van de gemeentelijke omgevingsvisie, een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Over dit instrument zijn de afgelopen jaren talloze blogs, wetenschappelijke artikelen en handreikingen gepubliceerd. Het is daarom de tijd om de balans op te maken en vooruit te kijken.
In dit eerste deel aandacht voor wat de gemeentelijke omgevingsvisie is en welke rol participatie op papier en in de praktijk speelt en waarom daar een spanning in te ontwaren is. 

Inleiding

Met de nieuwe Omgevingswet krijgen gemeenten meer eigen regie op de fysieke leefomgeving. Een van de nieuwe kerninstrumenten is de gemeentelijke Omgevingsvisie. Artikel 3.1 van Omgevingswet regelt dat gemeenten verplicht zijn een omgevingsvisie vast te stellen. De gemeenteraad is het bevoegd gezag om deze vast te stellen.

De gemeentelijke omgevingsvisie is de opvolger van de structuurvisie. Een belangrijk verschil is dat de omgevingsvisie daadwerkelijk uitgevoerd moet worden. Wat in een omgevingsvisie staat is bindend voor het bestuursorgaan dat deze heeft vastgesteld. Bewoners en bedrijven worden niet door een omgevingsvisie gebonden.

Afwegingen en keuzes die gemaakt worden in een gemeentelijke omgevingsvisie zullen onder meer terug te vinden zijn in het omgevingsplan. Een van de andere nieuwe kerninstrumenten van de Omgevingswet. In het omgevingsplan staan de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving en vormt daarmee een juridische vertaling van wat er in een omgevingsvisie is vastgelegd.

De omgevingsvisie is integraal. Dit betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving. De gemeente stelt één omgevingsvisie voor het hele grondgebied vast. De gemeente kan samen met een andere gemeente of met de provincie een gezamenlijke omgevingsvisie opstellen.

De omgevingsvisie is in eerste plaats een politiekbestuurlijk document waarin het gemeentebestuur afwegingen maakt over de toekomt van de fysieke leefomgeving. Het gemeentebestuur moet vervolgens bepalen in hoeverre zij wensen input en belangen van buiten hierin mee te nemen. De Omgevingswet stuurt erop dat dit een centrale positie krijgt in de totstandkoming van de omgevingsvisie maar uiteindelijk is dat aan het gemeentebestuur zelf om te bepalen. In dit artikel wordt ingegaan op de spanning die daarbij hoort. In toekomstige delen wordt deze spanning verder uitgediept. 

Participatie in de wet

De Omgevingswet beoogt – onder andere dankzij amendering vanuit de Kamer – veel ruimte te bieden aan participatie. Dit geldt nadrukkelijk ook voor de gemeentelijke omgevingsvisie. Het is belangrijk dat alle belangen en afwegingen op tafel komen om een integrale afweging mogelijk te maken. Ook is de verwachting dat door belanghebbenden vroegtijdig te betrekken bij ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving er meer draagvlak ontstaat voor initiatieven. Dat kan verder in het proces vertraging door juridische procedures in de realisatie voorkomen.

Participatie is geen vastomlijnd begrip en wordt door de regering in  de toelichting op het Omgevingsbesluit omschreven als: “Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.”

In het kader van de omgevingsvisie wordt regelmatig gesproken over “vormvrije” participatie. De Omgevingswet regelt niet hoe gemeenten burgers, bedrijven en maatschappelijke organiseren moet betrekken bij de totstandkoming van de Omgevingsvisie. Wel is het verplicht voor de gemeenteraad om hier verantwoording over af te leggen. In de omgevingsvisie moet staan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn. En wat de resultaten daarvan zijn. Deze motiveringsplicht is geregeld in artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit.

Op grond van artikel 16.23 Ow is Afdeling 3.4 (de uniforme voorbereidingsprocedure) van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsvisie. Dat betekent dat iedereen zienswijzen naar voren kan brengen over het ontwerp van de omgevingsvisie (artikel 16.23 Omgevingswet). De gemeente doet mededeling van het ontwerp in het gemeenteblad (artikel 10.7a Omgevingsbesluit).

Participatie in de praktijk

Een discussie die regelmatig terugkomt in artikelen en presentaties over de Omgevingswet is de  spanning die kan optreden tussen participatie in letter en geest van de Omgevingswet. De wet verplicht gemeentelijke overheden om aan participatie te doen bij de totstandkoming van de Omgevingsvisie maar op de verplichting na worden er geen eisen aangesteld. Een gemeente kan dus de ”letter van de wet’ volgen en zich er met een jantje-van-leiden van af maken maar het is maar de vraag of dat wel in de geest van de wet is.

In de discussie over het nut en de noodzaak van gedetailleerde bepalingen met betrekking tot participatie lopen de meningen uiteen. Globaal zijn er twee kampen te ontwaren:

  • Sommige juristen geven aan dat wettelijke regels alleen maar in de weg zitten. Goede participatie moet voortkomen uit de motivatie van een gemeentelijke overheid om in een vroeg stadium burgers en bedrijven bij besluitvorming te betrekken en niet uit de wettelijke plicht.
  • Anderen wijzen erop dat veel gemeenten inspraak van bedrijven, burgers en andere belanghebbenden lastig vinden. Het kan in de weg staan van de eigen ambities van het bestuursorgaan of de mogelijkheid om wettelijke taken uit te voeren. Effectieve participatie moet dus gewaarborgd worden door juridische bepalingen. 

Deze discussie is tot nu toe geëindigd in het voordeel van degenen die vinden dat het aantal (juridische) verplichten beperkt moeten worden. Dat betekent dat gemeenten veel beleidsvrijheid hebben om zelf vorm te geven aan het participatieproces. Hoe participatie er in de praktijk uitziet kan dus sterk verschillen per gemeente en daarmee ook per omgevingsvisie.

De rol van de gemeenteraad

Formeel bepaalt de gemeenteraad hoe er geparticipeerd wordt. In de praktijk zal waarschijnlijk het college van burgemeester & wethouders daar de belangrijkste invulling aangegeven. De gemeenteraad moet een motivering opstellen hoe het proces eruit komt te zien. Uit de toelichting van de VNG op participatie in de Omgevingsvisie:

De motivering kan bestaan uit de volgende onderdelen: het exacte onderwerp van het participatieproces; het doel van de participatie; het niveau van de participatie, waarbij een gemotiveerde keuze wordt gemaakt uit: raadplegen, adviseren, coproduceren of meebeslissen; de inhoudelijke, financiële, procedurele en overige kaders voor de participatie en de wijze waarop deze kaders vooraf met de deelnemers worden gecommuniceerd; de schaal waarop het participatieproces speelt; wie de belanghebbenden zijn; of ook anderen dan belanghebbenden aan het proces kunnen deelnemen; de wijze en het tijdstip waarop de deelnemers hun inbreng kunnen leveren; de wijze waarop het bestuursorgaan communiceert over de inrichting en inhoud van het participatieproces; de wijze en het tijdstip waarop het bestuursorgaan reageert op de uitkomsten van het participatieproces; de begroting van de kosten van het participatieproces.

 

Dit laat duidelijk zien hoeveel (ingewikkelde) keuzes een gemeenteraad moet en/of kan maken. Gemeenteraden hebben veel beleidsvrijheid om het proces vorm te geven. 

De vrijheid brengt ook een uitdaging met zich mee: het betekent concreet dat een gemeenteraad tot een gedeelde visie moet komen op wat in hun ogen kwalitatief sterke en wenselijke participatie is en welke rol de gemeenteraad in het proces heeft. Een onderwerp waar verschillende politieke partijen doorgaans sterk wisselende opvattingen over hebben. 

Het sterke politiek-bestuurlijke karakter van de omgevingsvisie brengt extra uitdagingen met zich mee. De gemeenteraad moet “durven loslaten” zoals dat in participatiejargon wordt genoemd. Het is maar de vraag of elke gemeenteraad dat wenst of nodig acht.

Mocht de gemeenteraad de participatiemogelijkheden tot een minimum beperken dan blijft de mogelijkheid bestaan om zienswijzen in te dienen, die vervolgens behandeld moeten worden. Met deze traditionele vorm van participatie is al veel ervaring. Dat maakt het voor gemeentebesturen ook aanlokkelijk om weer op terug te vallen als zij er onderling niet uitkomen. 

Een belangrijk nadeel van voornamelijk werken met zienswijzen is dat de discussie zich daardoor beperkt tot het moment dat er zienswijzen ingediend kunnen worden. Dat is op een moment dat het leeuwendeel van het werk al gedaan is en men tot een ontwerp-visie is gekomen. 

Conclusies

Omgevingsvisies zijn een nieuw instrument. Het is op dit moment nog niet duidelijk welke keuzes tot de beste resultaten komen en hoe de wettelijke plichten in de praktijk vorm krijgen.

De wetgever heeft – op nadrukkelijk verzoek van de Kamer – gewenst participatie een grote rol te geven in de Omgevingswet. De wens is duidelijk zichtbaar in ‘de geest van de Omgevingswet’ maar vertaalt zich lastig naar bindende juridische bepalingen. 

De raad en daarmee ook de lokale politiek heeft een belangrijke rol gekregen in het vormgeven van het participatieproces. Dat betekent dat de raad een duidelijke en gedeelde visie moet hebben op hoe zij participatie vorm wenst te geven. De mogelijkheid om terug te vallen op een traditionele en door de Algemene Wet Bestuursrecht gewaarborgde vormen van inspraak is ook aanwezig.

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *